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  • 如何运用法治方式规范云南旅游市场

  • 来源:玉龙纳西族自治县人民法院  发布时间:2017年04月01日  点击:2894  字体大小:  

 

  :运用法治方式推动旅游产业的发展、加强旅游市场的治理是新时期云南法学面临的重要课题。从主体而言,实现云南旅游市场的健康发展需要加强立法、执法、司法、社会四者的协同能力。从实施体系出发,完备的旅游法律规范体系是基础;严格、高效、便民的执法体系是核心;公正的司法体系是保障;有效、和谐的旅游参与秩序是关键。

关键词:法治方式;旅游纠纷;旅游市场主体;协同

 

 

一、云南旅游市场的“失范”呼唤治理方式的变革

(一)云南旅游市场“失范”的表现及其原因

    1.市场乱象

参照2015年省假日旅游信息统计预报中心的通报数据,国庆黄金周全省共接待游客与四川省、贵州省黄金周接待游客人次及旅游总收入对比,虽然该数据不等于全年的情况,但从中也反映出一些问题:一、订立的合同不规范,旅游经营者利用其格式合同提供方的有利地位,做出对合同相对方不公平、不合理的规定;二、交易欺诈、强买强卖、出售假冒伪劣产品、提供缩水服务;三、旅游者人格尊严、人身安全、人身自由等权利受到侵害的现象偶有发生;四、旅游市场竞争无秩序;五、盲目追求利益,过度开发,导致部分旅游生态区环境恶化,旅游资源遭到破坏;六、云南旅游在历史进行中自然形成的品牌效益,但知识保护意识较差,侵权现象颇多;七 、旅游者的不文明行为及过激行为,损害了其他人利益,但因流动性过大、取证困难、依法惩处难度大,以上乱象暴露了我省在治理旅游市场环节上的脱节及弊端。

2.执法尴尬

在旅游这样的巨无霸市场,云南的旅游业的问题非其独有,2013101日开始实施被寄予厚望规范我国旅游市场、保障旅游业健康发展的《中华人民共和国旅游法》(以下简称:《旅游法》),却对黑导游、强制消费等等的问题前,普遍存在取证难、定界难、执法难的现象,而《旅游法》中的“有关主管部门”“相关部门”,到了要执法实行时,常常成了“无关部门”或在规范旅游市场的问题时出现执法尴尬、不作为、乱作为、多头管理、力不从心的混乱管理现象。

具体来说,旅游局对于在旅游过程中涉及工商、交通、公安等方面的事项不享有执法权,而对此类事项具有执法权的工商、税务、公安、交通等部门不善于处理旅游市场中的业务关系,甚至存在着“互相推诿”、“不作为”等问题,从而出现旅游执法主体的缺位状况。虽对突出问题进行了多次的集中联合整治,但是问题依然存在,究其原因,各个部门没有各司其职,将执法常态化,仅仅依靠对突出问题的集中整治,长期无法从根本上解决问题,待整治之后,因利益诱因,各类问题死灰复燃。

3.司法被动

当旅游者在消费中遇到纠纷等问题时,因顾虑到诉讼周期较长和成本较高,旅游者拖不起、怕麻烦,而宁愿哑巴吃亏,导致旅游者维权道路坎坷,或本身旅游者维权意识较低,主观及客观因素导致旅游者放弃维权。司法局、法院等执法部门本身属性具有被动性,不告不理,[①]“司法机关和执法部门主动服务意识不强,重时候处理,轻事前预防,这些现象和问题的存在,从长远来看,将会制约我省旅游业的由大做强”。旅游者及相关部门消极态度,从而助长了旅游市场混乱作为的嚣张气焰。

(二)运用法治方式是规范旅游市场的关键

因此,对云南省旅游市场整治规范的法治方式及规范措施的研究,显然是有利于云南省旅游市场混乱中的问题,并且有助于我省在规范旅游市场的规章制度完善实施及解决旅游纠纷等问题,从而落实服务经济社会发展,加快建设法治经济与法治社会,维护社会和谐稳定,促进“十三五”规划的规划实施。

   二、前提:完备的法律体系

《旅游法》对我国现有的旅游市场问题进行了明确规范。中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的发布,同时明确我国在处理全面推进依法治国,服务经济社会建设问题的法治方式;同以往仅靠相关部门的宏观调控及市场的自我调节,显然已经不能满足现行的旅游市场,且旅游市场本身自带的特殊性、地域性,导致旅游市场管理的滞后性、混乱性与冲突性

《旅游法》对消费者、经营者、管理者等旅游市场主体的权利义务进行了清晰的设定,这是旅游活动中的每一个主体都必须遵守的行为准则。《旅游法》更重要的意义在于法律是判断、评价旅游市场主体行为的首要标尺,这与以往的管理模式下形成的一些与法治不相符的办事方式是截然不同的,并且是对人们通过关系进行社会资源的互换,使得法律失去应有效应的传统方式的摒弃。传统的方式根植于旧的关系思维、人治思维、特权思维,这毫无疑问会损害法律的公信力、确定性和权威性,从而与建设法治经济与法治社会,维护社会和谐稳定背道而驰。

笔者认为,该部旅游法对旅游业规范存在以下缺陷:(1)创新不够:我国旅游业从一个毫无秩序到有一定规范,再到现在的逐渐全面规范时期,它将旅游业正式纳入法律需要监督的行业,也给旅游业提供健康发展的指导,但是从整部法条上可以看出,整部旅游法只是对已有的做法和分管部门管理进行了重申,除了把已有的规定等以正式的法律制定下来没有其他的明确细则及新的内容加入,也不能完全适应各个不同地方的市场状况;(2)部分法律法规不够严谨:法律应当是准确、严谨、科学、细致的,但该部旅游法依然有不够明确细致的规定,例如:未能将在实际中酒店管理制度、景区管理制度等一些规定进行细致的纳入。《旅游法》第七章旅游监督管理部分中涉及旅游管理部门的法条,多次出现“有关部门”,但未明确指出旅游监管部门是谁,由谁负责,由谁执法,仅对已有相关涉及行业的部门管理职责进行重申;3)可操作性存在进一步的完善:《旅游法》对旅游管理部门的授权不充分,比如上文提到的“旅游局不能直接处置旅游过程中涉及工商、交通、公安等方面的问题,或没有管辖权”,从而往往出现旅游执法主体的缺位状况。(4导游是旅游业中与各产业要素关联最多、与旅游消费者接触最密切、服务自由空间最大的专业服务技能人员,是旅游业各种矛盾和利益关系的交汇点。《旅游法》第四十一条中虽然对导游在从事服务活动有明确的行为准则,但是没有一个具体部门对其监管及惩罚措施,与旅行社之间只存在委派关系,导游在从事服务活动中所有的活动是否与旅行社之间挂钩,也没有明确的规定。(5)散客数量庞大却又没有统一的管理,《旅游法》在针对散客的行为规范存定界模糊,在处理纠纷问题中,《旅游法》只能作为参照,却不能有效实质的做出判定。

综上所述,《旅游法》仍然需要更详细的司法解释和细节的进一步完善,才能适应现如今旅游市场的现状。

三、核心:规范的执法体系

法治方式与原来人们常用的法律手段一词,在意义上相近。但,手段一词过于工具化,而方式则是更恰当更中性的描述。运用法治法治方式规范旅游市场,首先找法律依据,有法律依据,那么看看是怎么规定的,提出的处理措施是否符合法律规定,没有法律依据找上位法、宪法中有没有原则性的规定,有就按照原则性进行办理,那么就有一个很好的指导方向。

(一)建立多元化执法方式

仅对法治方式适用问题作本问的解读难以避免与现实脱节的可能,有必要从具体案例中总结各地方政府如何运用不同的方式进行治理。本文调取各个地方行政部门对如何整治旅游市场的文件进行分析,大部分整治措施由于市场的乱象比较相同,出台的政策及措施也大同小异,所以仅对突出的四川省整治旅游市场的案例进行分析。四川省2014年出台《全省依法治旅规范市场工作方案(2014~2016)》(以下简称《方案》),首次提出将建立、公布旅游市场黑名单,具体是由省工商局牵头,通过企业信用信息公示系统和人民银行征信系统公布旅游市场黑名单,并纳入企业和个人信用信息基础数据库。将导游、旅行社的违法违规行为纳入征信系统,直接影响信贷问题,虽未有直接性的惩罚手段,但对旅行社、导游业在往后从事活动中形成了强有力的约束力。此外,《方案》还把重点打击的矛头指向“黑购物店”。《方案》明确,将重点整治旅游购物、演艺、食宿等经营单位存在的私授回扣、欺客宰客、诱导消费、偷税漏税等违规行为。更具冲击力的措施是,由省地税局牵头,在省内重点旅游目的地、线路、景区的旅游购物、演艺、食宿、旅行社等经营单位全面推行使用网络(电子)发票。

该《方案》将《旅游法》中针对旅行社、导游在旅游活动中的违法行为需付代价进行一个全面的申述,填缺了空白。它将以往单独由行政部门主管发展到联合其它企事业单位进行多元化的联动机制,为管理旅游市场获取更多的渠道及信息资源。将涉及旅游活动的项目推行使用网络(电子)发票,成为旅游者与提供旅游服务的营业单位合同约定的另一种表达方式,从规范市场目的是让营业单位涉及旅游活动项目更加透明公开,并且更有利制止营业单位偷税漏税等违法行为。从解决旅游纠纷中的难题上分析,此举有力的为诉讼纠纷中取证难、定界难的问题提供更好的依据,为旅游者提供诉讼保障。

(二)扩大执法部门

云南省无障碍旅游工作现场会议上提出明确要求,省政府办公厅24日印发的《云南省人民政府关于进一步加强旅游市场监管工作的通知》中要求,按照“依法合规、试点突破、编制内调、归口管理”的原则,抓紧开展组建旅游警察队伍试点工作。

云南省也是首个全面设立旅游警察的省份。作为一项涉及多行业、多领域、多群体的活动,旅游纠纷涉及的民事行为大多超出各传统部门的职责权限,因此借鉴国际经验,设立特殊职责的“旅游警察”,对于国内众多旅游目的地而言,都是一项很好的探索和尝试。首先,旅游警察的设立,对确保游客权益有益无害。过去每当游客权益受损,甚至人身安全受到威胁和伤害时。由于旅游执法牵涉的执法部门较多,甚至会出现叠床架屋,九龙治水的局面。因此,游客往往不清楚究竟向什么部门举报和投诉,才能真正伸张正义和积极维护自身的合法权益。现如今,旅游警察的设立,不但能够“精兵简政”,综合统筹各个旅游执法部门的执法资源,消除盘根错节的九龙治水局面,而且有利于游客找到精准的投诉受理单位,积极维护自身合法权益。

其次,旅游警察的设立,将公安机关原有的部分职能独立并细化出来,有利于迅速终结旅游市场乱象和纠纷。旅游市场乱象和纠纷,之所以频出,一方面固然是因为旅游市场还不太成熟,不太完善,但另一方面是因为缺乏具体相应的执法部门实施动态监管和跟踪监督。而现如今,旅游警察的设立,以市场的敏锐性和旅游警察的专业素养,对旅游市场实施动态化监管和跟踪,对旅游市场里的“违法乱纪”和“作奸犯科”者,不仅是有效的警告和震慑,更有助于把旅游市场中的乱象,终结和扼杀在“摇篮”中。并且在执法过程中,旅游警察不仅规范旅游企业,同时也对旅游者的违法行为严格执法,维护旅游市场的秩序和旅游治安环境不仅仅需要经营者建立,也需要旅游者共同完成。

四、关键:公正的司法保障

(一)旅游法庭设立的依据

[②]法律不是万能的,法律只是许多社会调整的一种方式,法律的作用范围也不是无限的,也并非在任何问题上都是适当的。”我国的政策和国家的法律是主要社会调整的两种手段,由于历史原因和现实多种情况,混淆政策与法律的界限,重政策轻法律,取代法律、冲击法律的现象仍然存在,那么在依法执政、依法治国、依法行政、依法管理形成了社会阻碍。为了更好实施《旅游法》,2015年,习近平总书记在云南省考察指导工作时,做出“云南旅游资源丰富,要大力发挥比较优势,大力发展旅游业”的重要指示,进一步明确了旅游业在全省产业发展中的地位、作用。在最高人民法院和国家旅游局联合下发《关于进一步发挥审判职权能作用从今旅游业健康发展的通知》。2016年在云南省委书记的直接推动下,云南省高院与省旅游发展委员会共同联发的《关于服务保障全省全域旅游发展战略实施的意见》(以下简称《意见》)。《意见》全面提出了如何针对云南省旅游市场七大乱象及如何治理的全面指导,这个意见也将成为云南省各级法院保障全省全域旅游战略的重要规范和指导。根据《意见》的要求,省高院表示云南省将在重点旅游景区挂牌设立旅游法庭,暂不具备条件的地方,设立旅游巡回审判点,力争年底实现旅游重点景区的全面覆盖。

(二)该不该建立旅游法庭

旅游法庭的建立,不是凭空想象就能建立,需要一定的法理基础与案件数量支撑,其次要有一支懂法又懂旅游的专业化法官队伍。

在司法实践中存在同案不同判的情况。例如旅游者以合同法起诉,那么与旅游者签订合同的一方即为被告,适用法律也以合同法为依据;但如果按照侵权法起诉,就是实际造成伤害者即为被告,适用法律即为侵权法,判决结果就天壤之别。一方面暴露出来在立法层面上相关法律法规有待进一步完善,另一方面从现阶段应加强对对相关案例的收集归纳工作,通过指导案例、公报案例、典型案例的发布,来指导司法实践。因为[③]司法本质上是一种进行判断的活动,而判断应当以法律为依据,那么在依据法律的前提下,无视其它因素,不注重“社会效果”、“就案办案”,是否会为依法行政、依法管理形成阻碍这都是处理此类案件的问题。旅游法庭针对的是旅游纠纷,旅游纠纷在司法实践中是指旅游者与旅游经营者、旅游辅助服务者之间的因旅游发生的合同纠纷或者侵权纠纷,主要包括合同纠纷、委托合同关系纠纷、服务合同纠纷、人身损害赔偿、财产损害赔偿纠纷等类型案件,这类案件的案由相对集中,法律关系比较简单。从实际情况来看,旅游诉案的调处主要还是依据《中华人民共和国民法通则》(简称《民法》),那么在实际处理旅游纠纷情况中,每一个案件都有自身的特殊点,导致一般民事纠纷与旅游纠纷的裁判结果会有一定差别,经营者在结果出来后仍然不知道如何规避经营风险,如何提供规范经营,旅游者不知如何保障自己的权益。其次,旅游者来自全国各地,若在处理纠纷等问题上没有妥当处理,那么因为旅游者本身就是一种信息载体,此类事件将会快速传播,影响范围广,对今后旅游市场的秩序及发展产生不利后果。随着旅游业不断发展,旅游纠纷案件逐年增多,拥有一支懂法又懂旅游的审判人员,对处理此类纠纷问题上,在不违背法律的前提,根据案件的特质进行调处,降低案件风险及社会影响,最大限度的保障当事人的权益,对旅游业稳定发展有重大作用。

(三)旅游法庭在“诉”与“调”对接的意义

在从事旅游活动过程中产生纠纷,首先介入纠纷的是行政管理部门与人民调解协会、仲裁机构等,但我国的人民调解等诉讼外的调解制度却在走下滑路。[④]其原因是人民调解等诉讼外双方当事人达成的调解协议不具备法律强制力,那么一方没有履行或反悔,那么导致纠纷的解决最终还是回归诉讼程序这一现实救济,无意增加当事人的诉讼成本。如何充分发挥诉调制度的职能、保障调解结案执行力,如何协调诉讼与调解制度的关系、实现诉讼与调解的有机对接是现如今的一个重要问题。目前多元化纠纷机制解决理论上有一定的成果,但我国尚未建立一套完备制度化的多元化纠纷解决机制,其诉讼、调解、仲裁、协商等机制都各自独立。为落实调解优先原则,加强诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,“诉”与“调”的对接机制关键在于衔接,如何解决“诉“与“调”对接不畅,旅游法庭从以下几个方面对诉调机制中存在的衔接问题进行了补充。

1、何处对接; 对接诉调机制中关键的部分是让调解协议对双方当事人产生真意义上的约束,否则就会存在上文中提到的“最终还是回归到诉讼程序这一现实救济”,存在这样的问题诉调机制也就没有必要存在。根据《最高人民法院关于建立全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷机制的若干意见》(坚持《若干意见》),调解协议效力的对接主要通过三个手段:司法审查、公证、督促程序;双方当事人因旅游服务活动中产生的纠纷经过调处由旅游法庭进行效力确认,那么该调处结果被赋予强制力,一方当事人拒绝履行或返回就可以向人民法院申请强制执行。

2、在景区设立旅游法庭,使得司法机关能够及时、准确了解案件信息,迅速、快捷到达事发现场,这提高了纠纷解决的效率,方便了当事人。

3、工作人员的对接;旅游法庭的工作人员进驻到景区,能更好的与当地旅游管理部门进行联动,及时反馈信息,通力合作,保持良好的沟通,同时还可以通过拥有旅游业经验丰富的人员参与工作,能在调解工作中提供更专业的指导意见。

4、调解成果的对接;在当地旅游行政管理部门或调解委员会没有达成调解协议的,工作人员及时将案件材料移送到旅游法庭,那么审判人员在接手时,就对案件基本事实及争议焦点有个很好的把握,那么在调处的时候更能增加审判员的信心,使得调处率提高,节省办案时间,提高办案效率,若分歧较大,当事人走诉讼程序,也能为诉讼提供完备的资料信息。

    ()旅游法庭的特点。

许多旅游纠纷当中,当事人因怕诉讼周期较长,成本较高,且本身旅游者只是暂时停留,即使发生纠纷,也不愿在纠纷发生地过多停留,而旅游法庭针对旅游纠纷的特点,做出“三快”原则,即“快立、快审、快结”。标的额较小、争议不大、权利义务明确的积极适用小额诉讼和简易程序,根据案件情况可以当日受理、当日立案、当日送达,力争就地受理、审理、调解及执行的原则,这样的巡回审判模式,最大限度的减少当事人的诉累。由于诉前调解不收取诉讼费用的,其它可以视情况免收、减收,降低诉讼门栏或取消门栏,发生纠纷的当事人更愿意首先让法院进行处理,那么旅游者的维权意识提高,发生纠纷采取正确的维权方式,从而对旅游业起到有序规范的处理方式,让旅游者与辅助旅游业单位有一个良好的维权秩序,而不是胡搅蛮缠,扰乱市场秩序。

旅游法庭在处理纠纷时的一个侧重点即为调解,旅游法庭为何侧重于调解而不是判决?因为在处理此类纠纷问题中,双方当事人抵触情绪较大、容易激发矛盾,且有些纠纷涉及人数较多,那么在处理纠纷的方式显得尤为重要。判决是一种强制性决断,它不以当事人的意志为转移,很多判决结果即“合法不合理、合理不合法”,不能从根本上解决当事人的矛盾,其次诉讼周期较长,从而对旅游者这类特殊的群体不能及时解决问题,反而会滋生更多的矛盾,与建立法庭的初衷相违背。而调解是双方当事人用平等协商、自愿达成协议的一种方式,那么积极进行调处,有利于缓解双方当事人的矛盾,且在双方矛盾间找到一个平衡点,更好的化解双方矛盾,做到真正意义上的案结事了,为旅游者减轻负担,为营业者塑造一个良好的市场环境。

“司法机关和执法部门主动服务意识不强,重时候处理,轻事前预防,这些现象和问题的存在,从长远来看,将会制约我省旅游业的由大做强”。[⑤]旅游法庭的灵活性、及时性针对的是旅游纠纷突发性、时效性等特点。

旅游法庭在解决纠纷时,[⑥]对于完全不属于其法庭管辖的较为复杂的纠纷案件,还会及时联系当地旅游主管部门、消费者协会工商管理部门、公安机关及纠纷发生地的旅游景区,在多方充分协调的基础上,即时启动联动机制予以快速解决。它将以往单独由行政部门主管发展到联合其它部门进行多元化的联动机制,为解决旅游活动纠纷提供更多的渠道和获取更多的信息资源。

(五)对管理旅游业的益处          

旅游法庭的介入对于当地旅游秩序的维护具有的直接益处:一、可以在旅游行政执法部门处理纠纷时给一些专业的意见和支撑。二、可以更深入、全面细致的普法宣传。三、可以起到更有利的震慑力。能给旅游参与者一个威慑与保护作用,同时给行政执法一些更专业的意见和指导,并能给行政执法中不规范、不按程序办事的行为提出司法建议,给予监督和威慑。

(作者:赵开相 民二庭庭长 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[] 田成有《云南信息报》-作者:曹红蕾《重拳治乱:云南旅游法庭遍地开花》,载20161018A版第10

[②] 张文显:《运用法治思维和法治方式治国理政》,载《社会科学家》2014年第1期。

[③] 吴俊、全迎春:《该不该建旅游法庭》,2013415日《中国旅游报》第009版。

 

[] 摘自《云南信息报》-作者:曹红蕾《重拳治乱:云南旅游法庭遍地开花》,载20161018A版第11

 

[] 瞿锋:《旅游城市设立旅游法庭很有必要》,载2013916日《中国旅游报》第002版。

作者:玉龙纳西族自治县人民法院

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